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          教育部副部長劉利民:新形勢下我國基礎教育管辦評分離思考

          2016-02-20 19:02:16
          分類:他山之玉

          教育部副部長劉利民:新形勢下我國基礎教育管辦評分離思考

                  作者簡介:劉利民,中華人民共和國教育部副部長,教育部總督學,教授,博士生導師。北京 100816

            內容提要:推進基礎教育管辦評分離是推進教育治理體系和治理能力現代化、激發教育活力、建設法治中國的重要措施,是實踐和豐富中國特色教育理論、教育制度的重要內容。推進管辦評分離,需要根據不同權力的不同性質,從治理的角度,重新厘定政府作為行政管理者、學校作為具體辦學者、社會作為評價者的關系,形成政府科學管理、學校自主辦學、行業自律、社會參與、協同共治、開放互動的教育治理體系。

            關 鍵 詞:基礎教育 教育綜合改革 教育管理 管辦評分離

            黨的十八大提出了全面建成小康社會的宏偉目標,對新時代條件下推進中國特色社會主義作出了全面部署。十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化教育領域綜合改革進行了全面部署,提出了要深入推進管辦評分離,擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權,完善學校內部治理結構,強化國家教育督導,委托社會組織開展教育評估監測。十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,強調要加快形成科學有效的社會治理體制,創新行政管理方式,建設服務型政府,推進基本公共服務均等化,深化教育領域綜合改革。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》指出:“推進中央向地方放權、政府向學校放權,明確各級政府責任,規范學校辦學行為,促進管辦評分離,形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。”習近平總書記反復強調,全面深化改革、全面推進依法治國就像“兩個輪子”,共同推進全面建設小康社會事業不斷向前發展。教育部部長袁貴仁在2015年全國教育年度工作會議上,對運用法治思維和法治方式推進教育治理體系和治理能力現代化作出全面部署,強調要依法行政、依法辦學、依法執教和加強法治教育。深入推進管辦評分離是黨中央、國務院對教育治理規律不斷深化認識的具體體現,是科學布局教育與經濟社會發展及依法治國之間關系的重大舉措。

            管辦評分離是教育體制改革的重點和難點,是全面推進依法治教的重要方面。基于此,本文通過文獻梳理、現狀分析,從管辦評分離的必要性、管辦評關系重構、推進管辦評分離的現實路徑以及基礎教育學校進行管辦評分離還需要正視的問題等方面進行闡釋,以期為實現基礎教育“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的教育新格局提供參考和決策思路。

            一、推進管辦評分離的重大意義

            管辦評分離是有效解決我國當前教育體制僵化、教育目標偏離以及教育治理水平與經濟社會發展水平不相適應等問題的關鍵。

            第一,推進管辦評分離是實現教育治理體系現代化的重要途徑。教育治理體系現代化,包括教育治理主體現代化、治理理念現代化和治理機制現代化。實現教育治理主體現代化,就是要讓懂教育的人辦學,最根本是要讓教育家辦學,將教育管理者和辦學者納入專業化管理范疇;實現教育治理理念現代化,就是要推進教育治理的科學化、民主化和法制化,尊重教育規律,實行民主治教、治校和依法治教、治校,依法履職;實現教育治理機制現代化,就是要將廣大人民群眾納入教育決策和管理主體,完善學校內部治理機制,建立現代學校制度。[1]

            可以清晰地看到,治理體系現代化的三個方面均透出深刻的“分”“合”之理。“分”就是要明確各自責任,“合”就是要有科學的架構。通過有效的“分”“合”形成有機的效能體。而管辦評分離是實現這種“分”“合”的重要途徑。

            第二,推進管辦評分離是解決政府既管理教育又干預評價教育弊端的重要措施。長期以來,一些地方將教育的公益性等同于政府包辦、直接辦學。“政府充當了學校舉辦者、行政管理者和實際辦學者等多重角色,這便造成了‘政校不分’‘教評不分’,學校與政府關系混亂、學校與社會關系模糊的狀況。”“公辦學校基本聽命于政府,各級教育督導機構絕大部分附屬于教育行政部門,大多數評價活動都是政府進行或者委托直屬事業單位開展。這樣政府既是辦學主體,又是管理主體,還是評價主體,決策、執行、監督一體化,相當于既當裁判員,又當運動員,還是解說員。這種現狀帶來的結果必然缺乏公信力,缺乏說服力,缺乏相互監督和制約,無論哪個環節出了問題都難以問責和及時改進,長此以往就陷入僵化固化的泥潭,教育發展失去動力和活力。”[2]

            現代管理是基于工業化大生產與信息社會融合產生的制度文明,內核是分工協作與監督牽制。有效的分制是克服要素惰性的天然邏輯架構。推進管辦評分離是回歸這一制度邏輯的重要措施。

            第三,推進管辦評分離是調動政府、市場和社會興教辦學積極性的重要手段。我國現行教育實行的是“政府管理、政府辦學、政府評價”的“一條龍”模式,這種模式無疑是計劃體制的衍生品,在短期內取得了應有成效,但也在一定程度上排斥了人民群眾在教育評價中的充分話語權。必須突出人民群眾在教育中的主體地位,將人民群眾對教育的決策權、管理權、監督權和評價權真正歸還人民群眾,建立一套保障和落實人民群眾對政府、學校教育評價權的規范化、程序化、制度化的有效機制。

            以我國上海浦東新區為代表的地方教育改革圍繞管辦評分離取得的成功經驗表明,依法治理全面推進基礎教育管辦評分離已具有實踐基礎。浦東新區在實踐中,提出通過建立“有限的政府、規范的市場、專業的社會、自主的學校、自覺的公民”共同構成的生態化和諧互動的教育公共治理格局,對各種主體在教育公共服務領域的職能做了清晰的邊界界定,并通過民辦營利與非營利制度、委托管理、購買服務、家校社合作協商制度構建等方式,推進政府職能改革,為社會專業組織和市場、公民參與教育公共服務提供理念基礎和制度平臺。[3]

            第四,推進管辦評分離是世界上發達國家提高教育水平的重要內容。英國《1988年教育改革法》把許多權力直接交給學校,確立了“中央權力”不能進入市場、不能過多干預基層正常教學活動的觀念。中央政府應集中更多精力去追蹤世界教育發展趨勢,并根據英國經濟發展目標制訂相應的教育發展戰略和中長期規劃。在(學校)教育法頒布實施后,1992年成立了非政府部門的、獨立于教育部的“教育標準局”,其主要任務是制訂評價政策、評價標準和評價計劃,監督督學和督導工作質量,并制訂相應的培訓計劃。“通過評估工作,使學校增強信心,克服存在的弱點,改進學校各項工作。同時,向政府及公眾提供既有數量又有質量的信息,以作為制訂政策的依據。”[4]“美國教育評價標準聯合委員會由全美教育研究協會、美國心理學會、教育測定全國評議會及其他團體的代表所組成。”不僅“重視教育評價信息的質量與作用”,“重視人們在教育評價中的交互作用”,而且“重視教育評價的報告及其效果”[5]。“對學校辦學水平的評價,是上級教育主管部門組織實施的一種兼有診斷學校工作中存在問題、確認工作成績和教育質量水平的評價,其目的在于幫助學校進一步改進工作,提高教育水平。”“對于評價結果達不到規定要求的學校,除指出存在問題、提出改進工作的建議之外,更重要的是針對問題從人力、物力方面予以加強,幫助學校提高教育質量。評價結果不與獎懲掛鉤。”[6]

            由此可以看出,英美等國家對教育實行宏觀管理和調控,學校依法自主辦學,而評價則交給社會中介組織來完成,并且以診斷性評價為主,評價的主要目的用于改進學校效能,提高辦學質量。發達國家推進管辦評分離為我們提供了可借鑒的經驗。  

                   二、推進管辦評分離的主要困難

            管辦評分離作為教育公共服務的一種管理模式,其核心基礎是責任主體的充分培育、職責擔當和服務能力。為此,首先需要建立多主體參與的教育治理結構與服務體系,同時通過相應的配套制度為其提供保障。但從目前各地改革實踐看,還存在以下困難和問題。

            第一,地方教育行政部門越位、缺位、錯位現象普遍存在。一是地方教育行政部門現代治理意識還未充分樹立,行政集權還是目前一些地方行政部門的主要辦事方式,管辦評依然是教育主管部門為主;二是一些地方教育行政官員用權觀念滯后,不愿簡政放權,害怕因失去權力影響教育事業地位,導致學校辦學自主權沒有充分落實;三是受政績觀影響,一些地方教育行政部門尚未建立質量公報制度和多主體參與管理制度,管理還不夠透明,社會監督無法介入,社會機構的參與權無法得到落實;四是一些地方教育行政部門管理力量不足,疲于應付日常事務,對購買服務、委托管理、發揮社會中介作用等新生事物缺乏研究,沒有做到專業化管理和高效管理。

            第二,學校法人治理結構還未普遍建立。一是行政控制依然強烈,一些學校在課程教學、學生管理以及教師聘任等方面的辦學自主權未得到充分保障。二是校長依然以行政委派為主,校長的職業資格制度還未廣泛建立,專業化管理道路還需加強;學校法人治理結構還未真正建立,學校文化培育還未得到廣泛重視,民主參與的意識和能力還未充分培育。三是學校內部管理制度不健全,校長自覺改進意識和領導力亟待提升。四是促進教師專業發展的制度還未有效建立,教師課程開發能力和研究能力還需要充分鍛煉。五是教師以學生為本的教育教學意識還未廣泛建立,教學有效性還需要提升,基于學生素質培養的課程體系和教學環境還未充分建立。

            第三,社會組織在數量和專業服務能力方面沒得到充分培育。一是先期發展起來的社會組織往往是計劃體制下由政府培育形成,還不能充分適應新形勢要求,構建新的社會組織運行機制還需要過程。二是由于專業組織尤其是有管理經驗的優質專業組織不多,目前與社會組織的合作主要是教育行政部門直接授權,而不是在充分競爭中優選。三是由于可以接受政府委托的專業組織還不多,使得教育行政部門職能轉化、分權下放的目標還不能馬上實現。

            第四,民辦教育發展總體上舉步維艱。一是教師隊伍不穩定,且短期內難以培養大量優秀教師,影響了學校辦學效益;二是由于一些民辦學校投資人以營利為目標,隨投資方向抽減資金,使學校無以為繼;三是由于出資人和辦學者的辦學取向差異,導致校長隊伍不穩定,學校管理受到影響;四是由于辦學定位不明,學校特色不足,無法吸引足夠的生源,導致惡性循環。

            第五,家長、社區如何參與學校管理還需明晰。一是由于家長、社區、學校的管理職能邊界還未清晰劃分,家長、社區怎樣參與、參與什么等問題還需要進一步厘清,參與不足與過度參與同樣成為困擾學校辦學的問題。二是由于學校辦學的開放性不夠,學校家委會作為家長、社區和企業參與學校管理的重要載體如何發揮作用,還需加強指導。三是參與學校管理各方的意識和能力還需加強。

            三、推進管辦評分離的現實路徑

            管辦評分離的目的是要重新構建政府、學校、評估機構及社會之間的相互關系。促進管辦評分離,首先要做到“管辦分離”。包括兩層含義:就“辦”而言,政府不是辦學的唯一主體,而要提倡辦學主體多元化;就“管”而言,政府也不是唯一主體,而要切實轉變職能和簡政放權。中央要給地方放權,政府要給學校更大的辦學自主權;同時,學校也要實行現代學校制度,加強自我管理和自我約束。這種“分離”的關鍵是政府必須堅持“政事分開”的原則,把專業性、技術性很強的工作交給專業服務機構。但要真正實行“評”與“管、辦”的分離,除了評估機構要保持“中介性、專業性和公正性”外,還需要三者之間實行科學的職責分工,并建立有效的運行機制。[7]同時,我們也要意識到,根據系統論的理論,任何事物都是相互聯系的,管辦評也無法完全分離。“管辦評分離”更準確的理解應該是管辦評分立、分工、互動、協同。

            第一,“管”要簡政:把該放的放掉,把該管的管好,做到不缺位、不越位、不錯位。要把權力關進制度的籠子里,充分發揮制度的規范作用。制度就是規矩,沒有規矩,不成方圓。不管建立和完善什么制度,都要于法周延、于事簡便,注重實體性規范和保障性規范的結合和配套,確保針對性、操作性、指導性強。于法周延,指的是制度在法理上、法律上要考慮周到、周密、周全,不存在遺漏、缺漏、錯漏,從而增強制度的權威性與指導性,不然制度存在硬傷。于事簡便,指的是制度在實踐中,要可用、易用、好用,不繁瑣、不深奧、不昂貴,從而增加制度的吸引力與適用性。在公權力的使用方面,政府及其教育行政部門要重新劃分管理權限,向學校放權,向中介放權,向社會放權。

            一是慎權。中央政府把轉變職能作為大事,以壯士斷腕的決心推進行政審批制度改革,著眼點就是推進治理現代化。在義務教育領域,也要審慎梳理權力清單,著力解決一些地方不同程度上存在的權力運用不當的問題。權力是把雙刃劍,有權能成事,用權要擔責。應堅持法定職責必須為,依法安排教育經費、師資配備,落實各項法律規定,把義務教育擺在優先發展的戰略地位;堅持法無授權不可為,不管是教育部門還是其他什么部門,都不能濫用公權力干擾基層學校的正常運轉。[8]

            二是確權。明確各級教育部門、相關部門的權力清單。根據國務院的要求,教育部已大幅度下放了審批權。在基礎教育方面,除了國家課程教科書的審定,國家層面已無其他實際意義上的行政審批項目了。今后仍要嚴格確權,不搞越俎代庖。一要依據法律。對于政府機構來講,只有法律賦予的權力才能行使;而對于公民個人來講,法律不禁止的事情都可去做。二要依據政策。根據政策規定和政策實施需要,國家教育行政部門抓宏觀,省級教育行政部門抓統籌,基層教育行政部門抓具體,學校抓政策執行和日常辦學。三要依據職能。每個部門都有職能界限,每個工作人員都有崗位職責,應各就其位、各做其事,既不能“雞犬之聲相聞、老死不相往來”,也不能“種了別人的地、荒了自己的田”。

            三是讓權。讓權即把權力委托出去,將可管可不管的事情分轉給適合的主體去管。既可委托給社會中介組織,也可委托給有信譽的專家學者。比如,關于學校質量評價,就可以交給專業組織和人員去實施。再比如,國家級基礎教育成果獎,也可以委托教育學會去組織評選。社會組織和學術機構面臨的約束較少,回旋余地也比較大,有利于多措并舉、綜合施策,從不同角度助推基礎教育治理現代化,激發基礎教育持續改革發展的生機活力。當然,不能不負責任,簡單地一讓了事。因為事業單位、社會組織也是由一個一個的人組成的,在履職過程中同樣可能失之于嚴、失之于寬,或者出現主觀臆斷等問題。所以,讓權后還要實施有效的監管。  

                  

                  四是放權。基礎教育階段要給基層放權,給學校放權。加大行政審批改革力度,對已經明令取消的,要不折不扣地放給學校、放給社會,不能變相保留。對保留的項目,要抓緊清理審批流程,公開審批的標準、程序和結果。根據國家財稅體制改革要求,整合專項資金,擴大基層和學校的統籌使用權,發揮資金使用最佳效益。整合各種常規性和臨時性檢查,減少檢查活動,給基層和學校創造一個安心靜心的辦學環境。“善政必簡”。只有該簡的簡、該放的放,才能激發學校和社會活力、需求潛力和發展動力,才能從名目繁多、繁瑣細碎的具體事務解脫出來,有更多的時間和精力抓大事、議長遠、謀全局,做好該做的事。

            第二,“辦”要自主:健全學校內部治理機構,將“辦”的權力還給學校。教育質量的高低,取決于學校的辦學。學校自主辦學,就是要落實學校辦學主體地位,明確權利責任,自我管理、自我約束、自我發展。[9]要建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度,必須尊重學校的辦學自主權,取消對學校不必要的行政干預;作為學校,要充分建立民主治理的學校治理機制,包括建立學校章程,建立以學校代表、教師代表、家長代表和社區代表為組織的學校議事制度,健全學校工會組織,制訂學校發展規劃,實行教代會通過的學校重大方針政策等,把重大事項的決策權交給職工代表,并通過學校議事會監督執行等方式,完善現代學校制度。通過建立教師代表、家長代表和社區代表為主體的民主治理機構,讓權力在陽光下運行,這樣不僅能充分尊重教師對學校發展的企盼和要求,依法依章辦學,尊重教育規律治校,同時還能調動家長這個教育最直接的利益相關者對教育發展的監督和約束的積極性。政府作為宏觀的管理者,對學校的發展方向、教育培養目標等進行有效的宏觀管理,辦學者才會有學校治理的積極性。

            第三,“評”要民主:培育評價機制,將“評”的權力交給社會。“教育評價是評價者圍繞一定的目標,根據一定社會和教育的價值標準,選用科學可行的方法和手段,對教育要素、過程和效果進行價值判斷的活動。”[10]我國政府對教育的評價主要以政府督導為主,而目前的教育督導機構,大都設在教育行政部門內部,既當“裁判員”,又當“運動員”,監督力度不夠,監督信度不高。

            在“管辦評分離”中,評價是反饋環節,具有重要的導向作用。客觀、科學、公開、公正的評價,是增強教育工作針對性、有效性的前提,可以為政府決策提供參考,為學校改進工作提供依據。治理模式下的“社會評教育”實質就是教育質量要接受社會評價、教育成果要接受社會檢驗、教育決策要接受社會監督。[9]因此,對學校的評價應改變過去那種政府辦學、政府評價的做法,將評價交給社會,讓利益相關者監督、評價教育,實現學校由封閉式辦學轉向開放式辦學,確保評價的客觀、公平、公正。[1]尤其是要建立家長、學校、第三方專業人員組成的社會評價機構,發揮社會評價學校辦學的優勢,指導學校發展,并定期公布評價結果。同時評價要采取多元化的方式,不僅評價學校的教學質量,還要評價學校的管理水平、辦學條件、辦學行為、師資水平、學生發展等;不僅進行終結性評價,還要進行過程性評價和發展性評價。

            四、重構管辦評體系的主要內容

            由“管理”走向“治理”的理念,一字之差,卻蘊含著重大的理論創新。因此,我們首先要明確“管理”與“治理”的區別,形成真正意義上的教育治理結構,深化教育領域綜合改革,深入推進管辦評分離。

            聯合國全球治理委員會認為:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和,是使相互沖突或不同的利益得以調和,并采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度安排和規則,也包括各種人們認同的、符合其利益的非正式的制度安排。”治理是“一種由共同的目標支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現”[11]。“管理是從上至下、一元單向的。而治理是指在社會主義市場經濟體制下,市場在資源配置中起決定作用的條件下,多元利益主體圍繞共同的目標協調與互動的過程。隨著市場經濟中行為主體的多元化、利益主體的多元化,政府與民眾、社會、企業、學校的關系也應是平等的、雙向的、互動的、協同的。”[2]因此,治理意味著教育主管部門、學校、教師、家長以及社會成員等主體之間的平等協商對話關系,是基于對教育共同的治理而言的。管辦評分離正是突破了單向管理的桎梏,由政府一方說了算的管理狀態,變成多向互動、交流與對話。

            創新教育管理方式的核心要求就是由微觀管理走向宏觀管理,由直接管理走向間接管理,由辦教育向管教育轉變,由管理向服務轉變。而教育治理超越了行政管理的視野,其核心是正確處理好政府、學校、社會的關系,并建立完整的治理結構。過去,我們也認識到管理能力不足的問題,今天我們更應該認識到治理能力不足的問題。也就是說,不只是從上到下管理的能力不足,而且是多元、平等、協調的治理能力不足。基于教育關注主體的多元化發展現實需要,管辦評分離成為教育改革的必然發展趨勢,這就必然需要重構教育管理、學校治理以及教育評價三者之間的關系。

            第一,明晰政府職能邊界。一是明確界定各級教育行政部門的管理職能,建立目標明確、標準清晰、責任到位的財政投入保障制度,構建以公共財政為核心的公共財政投入口徑、結構、管理、績效評價的配套制度,對涉及公共利益的項目堅持教育行政部門投入責任制,保障公共服務的供給順暢、運作和諧。對以政府保底投入為主的基礎教育,以“均等”為原則進行投入配置,保障公平。二是加強教育行政部門的宏觀管理和制度設計職能,強化標準建設,尤其要加強義務教育學校建設標準,保障學校有足夠的校園使用面積和各種專用場地;加強對薄弱學校的投入保障,尤其要加強對校舍防震抗災能力標準的建設,提高學校的安全管理水平,加強校園安全建設。三是制訂義務教育學校管理條例,明晰教育行政部門和學校的權利義務,加強學校辦學質量督導檢查標準建設,完善省市和區縣教育督導建設,建立和完善其參與教育決策反饋,促進義務教育辦學質量提升的責任制度。

            第二,建立服務主體培育制度。一是在政府承擔基礎教育應盡管理責任基礎上,要鼓勵各種主體承擔起相應的服務責任,創造出多樣化的教育服務產品來滿足家長不同需求。二是制訂基礎教育專業服務購買制度,明確教育行政部門應提供的、可購買的服務產品,解決好如何購買、如何估算購買價格、如何評價績效等問題,為市場、社會和學校參與管理提供制度基礎。三是制訂社會中介組織準入資格制度和培育制度,重點加強教育管理、教育評估、教育培訓、教育研發等專業社會組織的培育,為不同組織參與管理提供途徑和機會,促進社會組織數量和質量發展。

            第三,促進民辦教育良性運行。一是制訂民辦學校發展實施意見,在基礎教育階段基本實現公辦學校保底的基礎上,設計多樣化可選擇的學校建設方案,讓家長有更為滿意的教育選擇權。二是通過建立營利與非營利制度,保障不同制度下主體權益的合法性回報,保障校長、教師權益,穩定學校隊伍,保障學校教育質量。研究制訂與非營利制度配套的學校法人治理結構、法人財產權以及財務管理制度。對實施非營利制度的民辦學校制訂優惠扶持政策,引導民辦學校健康發展。三是為支持民辦學校持續健康優質發展,教育行政部門可以通過向民辦學校購買學位、課程、教材、軟件服務以及委托管理、與公辦學校結對互幫等方式,促進民辦學校發展。

            第四,提升學校自主管理能力。一是開展學校章程建設,明確學校的責權利問題,保障學校在教師評聘、課程教學和學生管理方面的自主權。強化學校法人治理結構建設,加強教職工代表大會建設,擴大教師、家長、社區和學生民主參與的范圍和方式。二是建立校長準入制度,明確校長任職資格,促進校長專業化水平提升。建立學校辦學質量社會評價制度以及與學生和教師管理相關的重要信息的公報公示制度。

            第五,加強現代學校制度建設。一是教育行政部門應制訂加強中小學現代學校制度建設的指導意見,指導本地區家庭、學校和社區開展合作協商。二是制訂家長委員會章程,明晰家委會權利義務和合作協商的內容。鼓勵學校開展家長、社區參與學校管理方法途徑和合作方式研究。三是組織交流推廣各地各校依法治理、民主管理、自主辦學、社會參與的現代學校制度建設經驗。  

                  加快推進管辦評分離,推進基礎教育治理體系和治理能力現代化,是我們面臨的時代命題,也是必須完成的嶄新課題。在促進管辦評分離的過程中既需要政策的支持,又需要政府放權,更離不開教育自身專業化的發展。盡管推進管辦評分離的過程還有一定的困難和阻力,但是管辦評分離已經在路上,而且刻不容緩。必須以更大的膽識和決心,深化改革,向構建充滿活力的教育體制和實現教育現代化進發。

            參考文獻:

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            [3]胡伶.我國教育行政職能變革:趨勢、難點和對策——透析上海浦東新區“管辦評”分離與聯動改革的實踐[J].教育實踐與研究,2008(11B):4-7.

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